Chemie
Joeri van der Kloet
Het debat over belastingvoordelen lijkt vooral over de hoogte van de bedragen te gaan. Fossiele subsidies. De kranten stonden er de afgelopen maanden vol mee. Er werden torenhoge bedragen genoemd en toen ineens weer heel andere bedragen. Wat zijn die fossiele subsidies nou eigenlijk en zijn ze nodig om de industrie in leven te houdenÀ En bovendien, is de discussie die er over gevoerd wordt nu wel terecht?
Eenieder die de afgelopen maanden met enige regelmaat op de A12 bij Den Haag vertoefde, kan uit de eerste hand vertellen dat fossiele subsidies het land nogal bezig hielden. Activisten van Extinction Rebellion lijmden zichzelf vast aan het asfalt, aan putdeksels en aan elkaar. De reden: de actievoerders wilden dat er direct zou worden gestaakt met het verstrekken van fossiele subsidies.
Autonomie
Het woord ‘fossiele subsidie’ suggereert dat bedrijven betaald worden om CO2 de lucht in te blazen, maar zo simpel is het niet. Martijn Broekhof, hoofd klimaat, energie, innovatie en duurzaamheid bij de VNCI, verduidelijkt: “Bedrijven krijgen bepaalde belastingvoordelen en dat is niet hetzelfde als een subsidie.” Volgens Broekhof worden klimaatverandering en de belastingvoordelen door actievoerende partijen als één en hetzelfde gezien en dat is volgens hem onterecht. “Klimaatverandering is een realiteit waar wij zo snel mogelijk verandering in willen brengen. Maar het is niet zo dat de belastingvoordelen voor bedrijven die fossiele grondstoffen gebruiken die klimaatverandering versnellen, integendeel.”
Onze industrie maakt onderdeel uit van een systeem, waarin we afspraken met elkaar hebben gemaakt. “We willen in Nederland graag een basisindustrie hebben, omdat dat allerlei voordelen heeft”, vervolgt Broekhof. “Een daarvan is dat we daarmee een bepaalde strategische autonomie creëren. Als je morgen de belastingvoordelen voor de industrie opheft, dien je daarmee niet het klimaat. Bedrijven zullen dan liever investeren in landen waar ze onder gunstiger voorwaarden kunnen blijven produceren. Dus ook investeringen in verduurzaming zullen dan mogelijk aan Nederland voorbij gaan, terwijl we de producten die de basisindustrie produceert wel blijven gebruiken. Dat betekent dus dat je een tegenovergesteld effect bereikt.”
Cijfers
Op Prinsjesdag kwam het kabinet met nogal opvallende cijfers: er zou zo’n 40 tot 46 miljard euro per jaar aan belastingvoordelen worden verstrekt aan ‘de fossiele sector’. Die cijfers waren aanleiding voor actievoerders om naar Den Haag te reizen om te protesteren. Enkele weken later kwamen het CPB en PBL met heel andere cijfers: de belastingvoordelen zouden rond de 17 miljard euro liggen, significant lager dan de eerder genoemde cijfers. De reden voor het grote verschil: in de tweede, meest recente berekening werd alleen gewerkt met belastingvoordelen aan bedrijven waarbij fossiele grondstoffen worden verbrand. Sectoren die grondstoffen verwerken tot nieuwe producten vielen daarbij dus buiten beschouwing.
Definitiekwesties
Bas Jacobs, hoogleraar publieke economie aan de Vrije Universiteit Amsterdam, duidt de discussie in BNR’s Economenpanel als volgt: “Het gaat enerzijds om de vraag hoe groot het voordeel is dat we aan grootverbruikers van energie geven. En hoe draagt dat anderzijds bij aan de transitie naar een duurzame economie. Daarbij krijg je te maken met allerlei definitiekwesties en manieren waarop de hoogtes van die subsidies worden berekend. De uitkomst van de discussie wordt vervolgens in hoge mate bepaald door de gestelde definities. Opvallend is bijvoorbeeld dat de betaalde ETS-rechten niet worden meegenomen in de berekening, terwijl de gratis emissierechten wel worden meegenomen. Vervolgens ontstaat er voor buitenstaanders een onnavolgbaar debat, dat feitelijk helemaal niet relevant is. Het enige dat wél relevant is, betreft de vraag hoe groot het deel is dat niet beprijsd is, bijvoorbeeld middels het ETS-systeem, en wel schade toebrengt aan de samenleving.”
Afbouwplan
Na bijna een maand te hebben geprotesteerd op de A12, werd door de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin het kabinet wordt opgedragen om met een zogenaamd ‘afbouwplan’ te komen.
Broekhof is niet negatief over het aannemen van de motie. “Dat de overheid wil dat we goed gaan kijken naar scenario’s waarin de belastingvoordelen kunnen worden afgebouwd, is gewoon een goed plan. Maar cruciaal daarin is dat er goed wordt gekeken naar wat de gevolgen zijn en wat de alternatieven zijn. Ik hoop dat deze scenario’s wat nuchterheid in het debat brengen. Wel is het lastig dat dit soort situaties kunnen leiden tot politiek opportunisme, vooral in tijden van verkiezingstijd.”
Extinction Rebellion is tevreden met het aannemen van de motie. Woordvoerder Tessel Hofstede: “Hoewel hiermee de fossiele subsidies nog niet zijn afgeschaft, is de betekenis van deze stap niet te onderschatten. De afgelopen periode hebben we met de A12-blokkades schokgolven veroorzaakt in de samenleving en ervoor gezorgd dat mensen anders zijn gaan kijken naar fossiele subsidies. Die maatschappelijke verandering heeft zich vandaag vertaald naar de politiek. En dat is wat wij altijd wilden.” De komende maanden zullen duizenden actievoerders de uitvoer scherp in de gaten houden’, meldt de groep op hun website.
Opbouw
Er moet dus een afbouwplan komen, maar de afbouw van fossiele belastingvoordelen is onlosmakelijk verbonden met de opbouw van alternatieven, weet Broekh of. “Neem het niet-energetisch gebruik van olie, dat is een goed voorbeeld. Voor minerale oliën, die niet als brandstof worden ingezet, geldt een vrijstelling van zo’n 14 miljard euro. De uit olie geproduceerde materialen, zoals plastics en kunststoffen, worden voor zo’n tachtig procent geëxporteerd. Als je dat gebruik wilt belasten, gaat het goed mis. Nederland kan dan ineens die specifieke producten niet meer verkopen, omdat ze veel duurder worden dan de concurrentie in het buitenland.
Alternatieven
Tegelijkertijd zijn bedrijven in Nederland nu hard bezig om alternatieven te ontwikkelen voor hun fossiele grondstoffen, zoals afval en biogrondstoffen, en die te verwerken tot nieuwe plastics. Ook voor aardgas wordt hard gewerkt aan alternatieven. Uiteindelijk wordt kunstmest alleen uit groene waterstof gemaakt, maar voorlopig is het alternatief er nog niet. Als je morgen het belastingvoordeel terugdraait, komen die groene plastics en groene kunstmest in de toekomst in ieder geval niet uit Nederland. Het is dus een kwestie van eerst opbouwen en dan afbouwen. Tegelijkertijd zijn er ook zaken waar de belastingvoordelen mogelijk wel op kortere termijn kunnen worden afgeschaft.”
Wanneer afbouwen
Het PBL en CPB kregen de volgende vraag voorgeschoteld: welke belastingvoordelen kunnen wanneer worden afgeschaftÀ Volgens PBL-onderzoeker Herman Volleberg is dat geen eenvoudig te beantwoorden vraag. “Belastingvoordeel voor het gebruik van fossiele brandstof is moeilijk te rijmen met ambitieus klimaatbeleid”, schrijven de onderzoekers. “De discussie over fossiele subsidies is nu vooral gericht op de hoogte van potentieel misgelopen belastinginkomsten door vrijstellingen of verlaagde tarieven van belastingen op energie. Daarbij blijft de onderliggende kernvraag onderbelicht: levert wijziging van een regeling een bijdrage aan de energietransitie en daarmee aan het klimaatbeleid?”
“Onze studie laat zien dat een pure focus op het verlagen van deze bedragen ongewenste uitkomsten kan opleveren, vervolgen de onderzoekers. “Vanuit klimaatperspectief is het bijvoorbeeld schadelijk om de lagere tarieven voor grootverbruikers van elektriciteit fors te verhogen, want dit remt de elektrificatie, die juist een hoeksteen van klimaatbeleid is.”
Volgens het CPB en PBL is het vooral verstandig om te kijken naar de sectoren waar er sprake is van een zogenaamd ‘beprijzingstekort’. Dat zijn vooral de lucht- en scheepvaart waar er geen belasting wordt betaald over de kerosine en stookolie. Die belastingvoordelen worden op zo’n 13 miljard euro geschat.
Er is een beprijzing die al jaren bestaat en vooral de afgelopen paar jaar steeds effectiever begint te worden: het ETS-systeem. Dit systeem vangt een deel van de toegebrachte schade door uitstoot op, maar volgens Jacobs valt een te klein gedeelte van het bedrijfsleven onder het ETS-systeem. “Denk aan de landbouw en aan de luchtvaart”, licht hij toe. “Die sectoren zijn onbeprijsd en wat mij betreft zou het debat in eerste instantie over de onbeprijsde sectoren moeten gaan. En dan moet je vervolgens kijken of die sectoren op een andere manier beprijsd kunnen worden en dat heeft het CPB dus ook gedaan. De transportsector valt niet onder het ETS-systeem, maar de beprijzing van brandstof is dermate hoog dat daarmee de schade door uitstoot ruimschoots wordt gecompenseerd. Voor de scheepvaart, luchtvaart en de landbouw geldt dat echter niet.”
Internationaal
Luc Aben, Hoofdeconoom bij Van Lanschot, vult aan: “De discussie lijkt nu vooral te gaan over de hoogtes van de subsidie, in plaats van het mechanisme dat er achter zit en dat leidt de aandacht af van de essentie.” Over de effectiviteit van het begrip beprijzing, of dat nu middels het ETS werkt, of via brandstofaccijnzen, is Aben duidelijk: “Daar hoef je met een econoom geen discussie over te voeren: dat werkt zoals het hoort.” Jacobs vult aan: “ETS is een vorm van beprijzing en het werkt als een trein.” ETS-systeem wordt langzaamaan uitgerold naar andere sectoren, maar het zal hoogstwaarschijnlijk nog een tijd duren voordat er in de scheepvaart en luchtvaart een reële beprijzing zal zijn ingevoerd.
De CPB en PBL onderzoekers benadrukken in hun rapport dat het uitermate belangrijk is om te kijken naar de regelingen en afspraken op Europees en mondiaal niveau. Zo zijn accijnzen op kerosine en stookolie uitsluitend op Europees niveau te regelen. “Men moet zich heel goed realiseren dat het afbouwen van belastingvoordelen uitsluitend werkt als het op Europees niveau wordt geregeld”, benadrukt ook Broekhof. “In de motie is gelukkig opgenomen dat Europese samenwerking belangrijk is.” Ook Aben en Jacobs weten dat beprijzing op internationaal niveau moet worden gerealiseerd. Het beprijzen van uitstoot is volgens beide economen ‘een evenwichtsoefening’, waarbij enerzijds de klimaatdoelen op de weegschaal liggen en anderzijds de internationale concurrentiepositie. “Er is een risico dat als je nationaal beprijst, bepaalde activiteiten naar het buitenland weglekken”, zegt Jacobs. “Dat weglekken kan je overigens opvangen met hetzelfde systeem als waar we de BTW mee berekenen: als je energieintensieve goederen wilt importeren, betaal je daar een emissiebelasting over. Dat systeem komt er ook, namelijk met het carbon border adjustment mechanism (CBAM, red.). Voor de export is dat systeem er nog niet en ik zou er voorstander van zijn om het ook daar te implementeren. Ik bedoel dus dat exporterende bedrijven worden vrijgesteld van die heffing en dat die heffing pas betaald wordt door de importerende partij. Pas dan krijg je een gelijk speelveld.”
EU over fossiele subsidies
De EU nam half oktober, na stroef beraad, haar uitgangspositie voor de komende klimaattop in Dubai aan: de EU-leden willen dat het gebruik van fossiele brandstoffen tot nul wordt teruggebracht, met als enige uitzondering het gebruik van fossiele brandstoffen waarbij de vrijgekomen CO2 wordt opgeslagen.
Over fossiele subsidies is de EU nog betrekkelijk vaag: die moeten ‘zo snel als mogelijk’ moeten worden stopgezet. Klimaatminister Rob Jetten is over dit onderwerp niet erg tevreden. Volgens hem had dit standpunt ‘wat ambitieuzer’ mogen zijn. Volgens Jetten ligt dat vooral aan het feit dat er zoveel landen betrokken zijn bij het overleg. “En dan moet je tot een gebalanceerde compromistekst komen. Maar iedereen voelt wel dat dit niet oneindig kan doorlopen”, zo vertelt Jetten in het FD.
Het magazine fysiek ontvangen? Klik hier om een kennismakingsabonnement af te sluiten.
